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试论卫生行政处罚中“合议”的运用
发布时间:2014-08-15 | 来源: | 点击:4712次

 

摘要:  2018年9月6日卫生部颁布的《卫生行政执法文书标准》正式施行以来,广大卫生监督员对《标准》第三十三条中:“合议记录,是对拟适用听证程序的行政处罚或其他重大行政处罚案件在调查终结后,组合有关人员对案件实行综合剖析、审议时记录的文字材料”条文理解不透,争议颇多。在行政处罚一般程序中,到底是否还有必要必须实行合议?是否合议除了“非听证程序或非重大行政处罚案件”外还有哪些明确界定?非听证程序或非重大行政处罚案件不合议是否违反程序等等?大家议论纷纷,莫衷一是。本文尝试从卫生行政处罚合议的意义、性质和适用范围等几个方面来实行阐述“合议”运用规则,旨在提高betway体育亚洲版入口卫生行政处罚的工作质量,以幸免因程序违法而导致行政处罚决定最终败诉或被撤销。

关键词:  合议 运用 处罚 程序 直接    


 

正文:  卫生行政处罚合议,作为行政处罚中最为常见的一个步骤或程序,多年来已为广大卫生监督员认知且熟练把握,也遍及适用于betway体育亚洲版入口各类卫生行政处罚实践傍边,局部外省市还实行“二次合议制”。但卫生部颁布的《卫生行政执法文书标准》第三十三条却明确限定:“合议记录,是对拟适用听证程序的行政处罚或其他重大行政处罚案件在调查终结后,组合有关人员对案件实行综合剖析、审议时记录的文字材料”。该条款字面意义非常直接明了,可简单解读为:“若非听证程序或非重大行政处罚案件在案件调查终结后,卫生行政机关承担人可以依法不予组合合议,直接按照行政首长承担制,同意案件承办人员处置见解,直接签发做出处罚决定”。这让不少卫生监督员在卫生行政处罚实践中(一般程序)常规使用了十几年的处罚合议,被《标准》中的一个“拟”字,搅得晕头转向,不知云云......如何正确理解《标准》认识,本人按照多年的卫生行政处罚工作实践,就卫生行政处罚合议的意义、性质、适用范围和注意事件等几个方面来实行阐述,旨在提高betway体育亚洲版入口卫生行政处罚的工作质量,正确合议,依法履职,以幸免因程序违法而导致行政处罚决定最终败诉或被撤销。

一、法律和标准对合议程序的界定和请求:

《行政处罚法》第三十八条第二款明确限定:“对情节复杂或者重大违法作为给予较重的行政处罚,行政机关的承担人应当集体探讨决定”(该法条并未限定一般程序办理的行政处罚案件应当或必须实行合议),这是法律限定有条件的内部必须程序。以上表明,一般程序办理的非听证程序或非重大行政处罚案件,在调查终结后,可无需再行合议即可直接做出行政处罚。而卫生部《卫生行政处罚程序》第二十五条中则明确限定:“承办人在调查终结后,应当对违法作为的事实、性质、情节以及社会危害程度实行合议并作好记录......” 这是部门规章限定的无条件的内部必须程序。这也说明,该条款限定适用于所有一般程序行政处罚案件。由此看出,一般程序的非听证程序或非重大行政处罚案件,在做出行政处罚前必须经过合议程序。可见“集体探讨”是法律限定的内部作为,而“行政合议”是规章限定的内部作为,“该论不论”属于程序违法,“该议不议”属于程序违规。

二、合议是一般程序案件的关键程序但不是必须程序

卫生部《卫生行政执法文书标准》第三十二条有关《案件调查终结报告》中的“承担人见解”一栏填写中明确请求“承担人对需要合议的案件应提议实行合议的具体见解”。由此可见,处罚合议是一般程序案件的关键程序但未必是必须程序,案件是否需要合议首要取决于卫生行政机关承担人,这充分体现了行政首长仔肩制和民主集合制。行政处罚合议在案件中对违法事实的定性较模糊、适用betway体育亚洲版入口不准确、自由裁量不合理等情况下,可对案件实行重新梳理,在程序和实体上采纳一定补救办法,力求做到“罚过适当”。而对违法事实清楚、情节简单、证据确凿的处罚案件(一般程序),卫生行政机关承担人可以不请求实行合议程序,完全同意案件承办人的处置见解,直接批准作出卫生行政处罚,从而提高办案效率。

三、一般程序处罚案件合议程序不可随意缺失

虽说人民法院在对卫生行政处罚案件合法性审查时,首要是对betway体育亚洲版入口限定的程序实行审查,一般不审查部门规章的内部程序,如果该处罚案件出现明显“畸轻畸重”或其他或许影响公平公正处罚,且又无部门规章限定的内部程序(合议)时,人民法院就有或许重新审查卫生行政部门的内部规章和程序,并以“未经合议”违反程序为由,参照卫生部《卫生行政处罚程序》的规章来判决败诉或撤销该行政处罚。所以,行政处罚合议应是对所有适用一般程序办理的行政处罚案件都“应该”甚至是“必须”实行的程序,即使有“承担人应当集体探讨决定”的案件,更必须按照一般程序实行合议,相互不可替代。卫生行政机关对拟给予一般行政处罚案件的审批之前,其机关承担人也应在《案件调查终结报告》审批中做到“能议尽议”,除警告等申诫罚以外,一般慎用不走合议程序,直接做出处罚决定。因为处罚合议首要目的就是为了充分发扬内部民主监督,对案件的程序、主体、事实、证据等做出客观的考评,防止承办机构或承办人员的个人主观、武断,杜绝违法行政,在一定程度上能有用准确认定违法性质,防止自由裁量权的滥用,从而包管行政处罚的程序和主体的合法性。

四、合议在卫生执法实践中的应用

行政处罚合议在包管行政处罚的合法、公正、公平,减少行政复议和行政诉讼成本方面发挥了其他程序不可替代的直接作用。但在行政处罚实践工作中,由于主观或客观的原因,这样的行政处罚合议往往存在概念混淆、流于形式等各类问题,具体表现为:

1、合议等同集体探讨。总以为只要是重大案件(需要集体探讨),就没必要再行合议,以集体探讨替代合议。殊不知,处罚合议和集体探讨两者之间的程序不同、作用不同、时间不同、目的不同,连记录形式和适用范围都不尽不同,这样的替代势必会直接影响了集体探讨最后的正确结果,即使实体上没有问题,也或许会造成程序上的违法。

2、合议等于口头请示沟通。因执法人员数量不足或执法使命繁重,案件承办人员往往在形成《案件调查终结报告》前与承办机构承担人实行简单口头请示沟通,不经过合议,仅以承办人和承担人的见解形成最后处罚决定,达到合议目的,这样的 “请示沟通”见解代替合议,一定会影响到整个案件的办理质量,甚至存在主体和程序的错误,最终的处罚结果或许大相径庭。

3、合议流于形式。因执法人员数量不足或执法使命繁重,在卫生行政处罚时,仅仅因为程序上的必要,只是在办公室简单的“主观腻造”制造合议文书,没有实行真正意义上的组合合议,结果表现为所有处罚合议记录几乎千篇一律,没有案件的个性特点和实质内涵,特别是在集合处罚或在批量复议和诉讼中很难体现行政处罚的公平和公正,容易造成处罚决定的撤销或败诉的风险隐患。

4、合议见解局限。参与合议人员一般多为案件承办人员和承办机构承担人,在合议中大多局限于案件承办人先入为主而已有的主观结论,其他人员很少就案件主体、程序、事实、证据、情节等展开探讨,形成“虚合弱议”或“合而不议”,最终无法对处罚决定做出客观评判,导致自由裁量权的滥用,影响整个案件的合法公正。

5、合议人员地位不等。现在的合议组合者一般都是承办机构承担人居于主导地位,控制着合议的进程、方向和深度,这就难免其他合议人员会揣摩领导态度“合议”,本着“以和为贵”的原则,避重就轻或轻过重罚,只要不是“原则性”的分歧,一般都不会产生太多的争辩,使案件没有经过“质询抗辩”过程而“被”一致见解。

综上所述,为依法行政,强化卫生行政执法风险认识,各级卫生行政机关必须切实建立和健全卫生行政合议准则及相符合的仔肩追究准则,标准合议作为,明确合议主理人为第一仔肩人,必要时可实行其他执法人员列席合议准则,包管合议效果,确保程序合法。总之,合议力求在执法程序上标准、准则上贯彻、结果中提高,持续提高执法人员的执法办案水平,在程序合法的基础上,最终追求行政处罚工作中实体上的公平与正义。

 

参考文献:

1、《中华人民共和国行政处罚法》(1996年主席令第63号)

2、《中华人民共和国行政诉讼法》(1989年主席令第16号)

3、《卫生行政处罚程序》(1997年卫生部令第53号)

4、《卫生行政执法文书标准》(2018年卫生部令第87号)

编辑:程明

单位:安庆市卫生局卫生监督局,

专业:卫生监督稽查


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